Projekt nowego traktatu konstytucyjnego Unii Europejskiej (UE)[1] przedstawiony przez Valerego Giscarda d`Estaing na posiedzeniu Rady Europejskiej w Tesalonikach w dn. 20 czerwca br. został przyjęty przez środowiska polityczne z umiarkowanym entuzjazmem[2]. Mniej entuzjastyczny, jak się wydaje, był odbiór w kręgach kościelnych. Komitet Wykonawczy Komisji Episkopatów Wspólnoty Europejskiej (ComECE) wyraził się z uznaniem o zapisach natury antropologicznej zawartych w art. 2 dokumentu, docenił także uznanie statusu Kościołów i związków wyznaniowych w krajach członkowskich UE (art. 51), skrytykował jednak treść preambuły traktatu, zarzucając jej brak uwzględnienia roli chrześcijaństwa w dziejach Europy, a także brak bezpośredniego odwołania się do Boga, gwaranta wolności i godności osoby ludzkiej[3].

Konstytucja UE obejmuje swymi regulacjami szeroki zakres dziedzin życia społecznego, dlatego obok ściśle teologicznej oceny traktatu uzasadniona wydaje się także jego ocena etyczna. Kryteriów oceny dostarcza w tym względzie katolicka nauka społeczna, która domaga się , aby traktaty międzynarodowe były sprawiedliwe, a w swoich rozstrzygnięciach ustrojowych respektowały podstawowe reguły życia społecznego wyrażone w zasadach personalizmu, dobra wspólnego, solidarności i pomocniczości.

Dobro wspólne: super państwo czy organ międzynarodowy?

Konstytucja UE nadaje dotychczasowym strukturom unijnym osobowość prawną. Od chwili przyjęcia konstytucji Unia będzie mogła występować na forum międzynarodowym jako samodzielny podmiot, a więc także zawierać traktaty międzynarodowe, posiadające wartość zobowiązującą dla wszystkich jej członków. Sytuacja ta nie jest wszakże całkowicie nowa. Unia od dłuższego czasu funkcjonowała już jako quasi-osoba prawna w negocjacjach dotyczących międzynarodowego handlu, a poprawki wniesione przez stronę brytyjską do projektu konstytucji jasno sugerują, że to kraje członkowskie przekazują określoną część swoich kompetencji Unii, a nie odwrotnie. Kompetencje tych krajów nie mogą być w praktyce ograniczone wbrew woli tych państw, a sama Unia nie będzie mogła np. zastąpić W. Brytanii i Francji w Radzie Bezpieczeństwa ONZ.

Nowa Unia wciąż będzie pozbawiona dwóch bardzo istotnych cech państwa, a mianowicie prawa do nakładania podatków i prowadzenia wojny. Obok własnego parlamentu, sądu najwyższego, scalonej władzy wykonawczej (przewodniczący Komisji Europejskiej), banku centralnego, waluty, budżetu sięgającego 100 mld euro i związku sił zbrojnych, nowa Unia będzie posiadać także ustawę zasadniczą, kartę podstawowych praw obywatelskich, policję kryminalną i imigracyjną, ministra spraw zagranicznych oraz dwóch prezydentów (Rady Europejskiej i Komisji Europejskiej).

Istotnemu zwiększeniu ulegają kompetencje Parlamentu Europejskiego, który będzie mógł podejmować procedury legislacyjne w zakresie wymiaru sprawiedliwości, rolnictwa oraz budżetu Unii.

Nowa Unia nie będzie superpaństwem. Minister spraw zagranicznych Unii nie będzie mieć prawa do podejmowania decyzji ponad głowami rządów krajów członkowskich, które zachowują także pełne kompetencje wobec własnych sił zbrojnych. Artykuł 10 projektu konstytucji stwierdza wprawdzie, że „konstytucja i prawo przyjęte przez instytucje unijne winno mieć prymat nad prawem krajów członkowskich”, eksperci sądzą jednak, że zapis ten winien być stosowany tylko w odniesieniu do określonych przypadków i rozumiany w sensie zmiany jakościowej. Nie inaczej funkcjonowała ta zasada w praktyce od chwili zawarcia Traktatu Rzymskiego.

Sformułowanie jednolitego traktatu konstytucyjnego, określającego podstawowe reguły współpracy w ramach wspólnoty 15 europejskich państw stało się koniecznością w związku ze znacznym rozszerzeniem tej wspólnoty w maju 2004 r. o kolejne 10 krajów, w tym także Polskę. Bez zmiany dotychczasowych struktur, nowa Unia nie mogłaby być efektywnie zarządzana, a to w praktyce oznaczałoby uszczerbek dla wspólnego dobra. Pilną potrzebą było także ujednolicenie istniejącego prawodawstwa unijnego (acquis communautaire), z uwagi na jego obszerność i wynikające stąd trudności interpretacyjne i proceduralne.

Solidarność: wszyscy dla każdego i każdy dla wszystkich

W kwestiach dotyczących polityki zagranicznej Rada Europejska podejmuje decyzje większością głosów odnośnie przedłożeń europejskiego ministra spraw zagranicznych, ale tylko wtedy, kiedy wcześniej jednogłośnie poprosi go o takie przedłożenie. Każdy kraj, który spodziewa się, że takie przedłożenie będzie dla niego niekorzystne, może praktycznie je zablokować.

Ta zasada znajduje swe zastosowanie także w odniesieniu do kwestii militarnych. Żaden kraj nie może być zmuszony do udziału w wojnie większością głosów. Zawarte w konstytucji stwierdzenie, iż Unia winna zmierzać do „stopniowego zdefiniowania wspólnej polityki obronnej” może niepokoić Irlandię i Austrię, kraje neutralne, a także NATO. Konstytucja nie wprowadza poważniejszych zmian na płaszczyźnie ekonomicznej. Budżet Unii nadal będzie przyjmowany jednogłośnie. Nieformalna dotąd grupa krajów stosujących wspólną walutę europejską (tzw. Eurogrupa) zyskała odrębną legalną tożsamość oraz prawo do stosowania w swoim gronie ostrzejszej dyscypliny budżetowej i fiskalnej. Idea powołania europejskiego ministra finansów z prawem do nakładania podatków oraz zacieśniania polityki fiskalnej w obrębie całej Unii nie została w konstytucji uwzględniona. Konstytucja przewiduje wprawdzie, ze podatki od przedsiębiorstw mogą zostać ujednolicone większością głosów, jeśli tylko kraje jednogłośnie zgodzą się na takie głosowanie, ale eksperci spodziewają się, że ten zapis konstytucji zostanie odrzucony przez rządy W. Brytanii, Hiszpanii i Polski.

Rozstrzygnięcia konstytucyjne określające relacje między krajami Unii respektują zasadę solidarności. Zakładają one bowiem istnienie stałej woli aktywnej współpracy między tymi krajami, a zarazem każdemu z nich dają prawo do wycofania się z tej współpracy w przypadku konfliktu interesów.

Personalizm: zgoda w kwestii ogólnych zasad

Karta Praw Podstawowych, przyjęta na forum Unii w grudniu 2000 r. i inkorporowana w całości w tekst konstytucji, już w momencie swych narodzin budziła pewne kontrowersje. Kościół katolicki odnosił się krytycznie do jej ogólnikowych definicji antropologicznych, doceniając zarazem zawarte w niej gwarancje dla wolności obywatelskich. Kraje anglosaskie, które posługują się systemem prawa precedensowego, z niepokojem przyjmują tzw. zapisy socjalne Karty, m.in. gwarantujące obywatelom UE prawo do pracy, strajku, informacji i udziału w konsultacjach pracowniczych, a nawet prawo do darmowego doradztwa pracy. Strona brytyjska i irlandzka domagają się, aby wszystkie te regulacje odnosiły się nie do prawa państwowego, ale tylko do ustawodawstwa samej Unii, a także starają się o uzupełnienie preambuły Karty o stwierdzenie, ze nie stwarzają one nowych praw w stosunku do już istniejących.

Unia przyjęła wspólne zasady odnośnie karania niektórych przestępstw, zwłaszcza tych o konsekwencjach międzynarodowych, a także korupcji i przemytu narkotyków. Konstytucja UE wprowadza minimalne wymogi proceduralne w postępowaniu karnym. W toku debat nad konstytucją pojawiła się także propozycja powołania urzędu „europejskiego prokuratora”, który mógłby przed sądami krajowymi wnosić oskarżenia przeciwko naruszeniu unijnego prawa. Zmiany w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych Unii, w tym także prawa karnego i imigracyjnego, nie będą juz mogły być blokowane przez każde z państw członkowskich, lecz będą przyjmowane większością głosów.

Z punktu widzenia chrześcijańskiego personalizmu zapisy konstytucji UE dotyczące praw obywatelskich zasługują na uznanie, choć nie bez zastrzeżeń. Najbardziej pozytywny rezultat nowej regulacji płynie, jak się wydaje, z samego faktu poszerzenia Unii, dzięki któremu obywatele nowych państw członkowskich nabędą takie same prawa jak pozostali mieszkańcy Unii.

Pomocniczość: jak chronić się przed Brukselą

Konstytucja UE nie decentralizuje de facto dotychczasowych kompetencji Unii, ale otwiera taką możliwość na przyszłość. Artykuł 9.3 stwierdza, iż „Unia może podejmować działania tylko wtedy i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzone cele nie mogą być osiągnięte przez same państwa członkowskie”, a zarazem „mogą być lepiej osiągnięte na poziomie Unii”. Osobny protokół zawarty w Konstytucji nt. respektowania zasady pomocniczości i proporcjonalności stwierdza, ze Komisja Europejska zobowiązana jest wykazać, że proponowane przez nią rozwiązania są zgodne z zasada pomocniczości, a zarazem spełniają kryteria jakościowe, a jeśli to możliwe – także kryteria ilościowe. Parlamenty narodowe mogą zakwestionować propozycje Komisji w ciągu sześciu tygodni, jeśli ustalą, że propozycje te naruszają pomocniczość. Jeśli jedna trzecia parlamentów zgłosi takie zastrzeżenia, Komisja jest zobowiązana do zrewidowania, aczkolwiek nie do całkowitego wycofania swoich propozycji. Parlamenty i rządy krajów członkowskich mogą także odwoływać się do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w tej sprawie.

Podczas prac nad konstytucją W. Brytania opowiadała się za stworzeniem urzędu prezydenta Rady Europejskiej, który wraz z ministrem spraw zagranicznych mógłby reprezentować Unię na arenie międzynarodowej. Propozycja miła charakter antyfederalistyczny, wzmacniała bowiem ciało złożone z szefów rządów krajów członkowskich. W. Brytania, Francja, Hiszpania i Włochy opowiadały się za zastąpieniem dotychczasowego modelu rotacyjnego przewodnictwa w Radzie UE urzędem stałego prezydenta Rady, co jednak spowodowało sprzeciw mniejszych krajów, dlatego w ostatecznym, kompromisowym rozwiązaniu kompetencje prezydenta Rady zostały znacznie ograniczone.

Zachowaniu zasad pomocniczości i równości sprzyja nowy układ wpływów w obrębie Komisji Europejskiej. Konstytucja określa, że skład Komisji tworzy 15 komisarzy „z teką” i prawem głosu oraz 15 innych komisarzy nie posiadających kompetencji ani prawa głosu, ale wyposażonych w pełne zaplecze logistyczne. Poszczególne kraje będą posiadać własnego komisarza zgodnie ze ściśle określoną regułą rotacji.

Konstytucja modyfikuje ustalenia przyjęte w Nicei w 2000 r. określające, że Francja, W. Brytania i Niemcy posiadają 29mandatów w Radzie Europejskiej, zaś Hiszpania i Polska aż 27 mandatów. W r. 2009 lub 2011 te dysproporcje zostaną usunięte przez przyjęcie zasady, iż większość w głosowaniach będzie tworzyć zwykła większość głosów tych państw, których populacja równa jest co najmniej 60% populacji całej Unii.

Z punktu widzenia katolickiej nauki społecznej zasada pomocniczości nie jest uwzględniona przez konstytucję europejską w stopniu wystarczającym. Zapisy konstytucji sprawiają wrażenie, jakby ustawodawca chciał jedynie zabezpieczyć interesy państw członkowskich wobec „monopolistycznych” zapędów Brukseli, a tymczasem pomocniczość domaga się czegoś więcej. Tylko takie rozwiązania ustrojowe, w których kompetencje przekazywane wyższej instancji wykonywane są przez tę instancję w taki sposób, aby mogła ona jak najszybciej zwrócić je właściwym podmiotom, zasługują na miano pomocniczych. W zapisach konstytucji ta dynamika nie została uwzględniona. Konstytucja nie zdefiniuje wystarczająco jasno strategicznych celów wspólnych polityk Unii ani tez nie przewiduje takiego trybu ich oceny, który z osiągania samodzielności przez państwa członkowskie czyniłby wartość podstawową.

Sprawiedliwość: każdy podejmuje decyzje we własnym imieniu

Konstytucja Europejska, jak każdy traktat międzynarodowy, musi być ratyfikowana przez rządy i parlamenty państw członkowskich w sposób jednogłośny, jednogłośnie muszą być także przyjmowane wszystkie późniejsze zmiany w traktacie, aczkolwiek bez konieczności ich ratyfikacji parlamentarnej.

W październiku 2003 r. prace nad projektem konstytucji podejmą rządy wszystkich krajów Unii, a jego ostatecznego zatwierdzenia dokona Parlament Europejski. Dalsza procedura przewiduje ratyfikację traktatu przez parlamenty krajów członkowskich Unii. Trudno określić jak daleko idącym zmianom ulegnie obecny projekt konstytucji podczas konsultacji rządowych. Większe kraje Unii już zapowiedziały, że chcą podjąć na nowo niektóre kwestie, bardzo jednak możliwe, że etap konsultacji międzyrządowych zakończy się w przewidzianym czasie sześciu miesięcy.

Ratyfikacja konstytucji nastąpi w parlamentach krajów członkowskich. Irlandia i Dania jest zobowiązana do przeprowadzenia referendów, Francja, Hiszpania i Portugalia, a także niektóre nowe państwa członkowskie również zamierzają je przeprowadzić. Jak należy się spodziewać negatywny wynik plebiscytów w jednym lub dwóch krajach nie zatrzyma procesu politycznego integracji kontynentu.

Konstytucja zawiera formalny zapis, stwierdzający, iż państwa mogą opuścić Unię. Jedynym wymogiem jest wysłanie noty z dwuletnim wyprzedzeniem.

(za Wiadomości KAI nr 30/2003, str. 6-7)

[1] The European Corwention, Draft Treaty establishing a Constitution for Europe, doc. CONV 820/03, Brussels, 20 June 2003.

[2] W tekście odwołuję sie do opinii zawartych w artykule: Your darkest fears addressed, your hardest questions answered, The Economist, June 19th 2003.

[3] Por. zastrzeżenia ComECE do konstytucji UE, www.e-kai.pl (19.06.2003)